Tiek uzskatīts, ka Ukraina un Moldova kļuvušas tuvāk dalībai ES, kad jūlijā Eiropas Savienības dalībvalstis vienojās sākt nākamo sarunu posmu. Tad Ungārija pārstāja bloķēt sesto sarunu klasteri “Ārējās attiecības”. Tomēr mazāk nekā divu nedēļu laikā tā pati Ungārija bloķēja ES kopējās nostājas apstiprināšanu par divu citu klasteru atvēršanu Ukrainai un Moldovai. Neveiksmīgs bija arī otrais saskaņošanas mēģinājums, bet trešo ir plānots veikt 2026. gada septembrī.
Saistībā ar pieaugušo uzmanību sarunām par Ukrainas un Moldovas pievienošanos ES arvien biežāk tiek lietoti vārdu savienojumi “sarunu klasteris” un “iestāšanās kritēriji”, savukārt eksperti un analītiķi novērtē ES dalības kandidātvalstu iespējas izpildīt šos kritērijus. Taču atrast pašu kritēriju sarakstu un saprast, kas tieši tajos ir noteikts, izrādījās ne tik vienkārši.
“Chayka” faktu pārbaužu sērijas ietvaros mēs nolēmām, izmantojot Ukrainas piemēru, noskaidrot, kā tieši tiek veidoti ES pievienošanās kritēriji un kas īsti ir šie sarunu klasteri.
Vai pastāv tāds “ES pievienošanās kodekss”?
Nav tāda vienota dokumenta, kurā būtu apkopotas visas prasības kandidātvalstīm, kas vēlas iestāties Eiropas Savienībā. Kad tiek teikts, ka Ukraina “ir izpildījusi kritērijus” vai “ir gatava atvērt klasteri”, runa ir par dažādos dokumentos noteikto saistību izpildi.
ES tiesību sistēmā pastāv jēdziens “acquis” (izrunā kā “akī”), kas cēlies no franču valodas vārdu savienojuma “acquis communautaire” (burtiski – “Kopienas mantojums”). Ar šo terminu saprot visu Eiropas Savienības obligāto noteikumu, normu un tiesu prakses kopumu, kas visām ES dalībvalstīm ir jāpieņem un jāievēro.
Kandidātvalsts nevar izvēlēties, kuras Eiropas normas un principi tai patīk, bet kuras – nē. Lai kļūtu par pilntiesīgu ES dalībvalsti, valstij, kas pievienojas Eiropas Savienībai, ir jāpieņem viss šo noteikumu kopums un jānodrošina tā praktiska piemērošana līdz pievienošanās brīdim.
Kandidātvalsts atbilstību visiem galvenajiem kritērijiem novērtē, pamatojoties uz virkni normu un noteikumu. Līgums par Eiropas Savienību nosaka pievienošanās juridisko pamatu un procedūru. Eiropadomes secinājumos ir formulēti vispārīgi politiskie un ekonomiskie kritēriji. Un visbeidzot, sarunu satvars nosaka, kā vispārējā metodika tiek pielāgota konkrētajai valstij, pārvēršot abstraktos kritērijus konkrētos un pārbaudāmos uzdevumos.
Pamatnorma: Līgums par Eiropas Savienību
Līguma par Eiropas Savienību 49. pants ir pamatnorma, kas regulē jaunu ES dalībvalstu uzņemšanu. Tajā ir noteikts, ka pieteikumu var iesniegt jebkura Eiropas valsts, kas ievēro Līguma 2. pantā minētās vērtības, apņemas veicināt šīs vērtības un oficiāli vēršas ar pieteikumu pie Eiropas Savienības Padomes.
Līguma 2. pantu ir vērts citēt pilnībā: “Savienība ir dibināta, pamatojoties uz vērtībām, kas respektē cilvēka cieņu, brīvību, demokrātiju, vienlīdzību, tiesiskumu un cilvēktiesības, tostarp minoritāšu tiesības. Šīs vērtības dalībvalstīm ir kopīgas sabiedrībā, kur valda plurālisms, tolerance, taisnīgums, solidaritāte un kur nav diskriminācijas, kā arī valda sieviešu un vīriešu līdztiesība.”
Sīkāku informāciju par ES mērķiem un vērtībām, kas fiksēti dokumentos, var izlasīt citā “Chayka” rakstā.
Lēmumu par jaunas dalībvalsts uzņemšanu Savienībā pieņem tikai vienbalsīgi Eiropas Savienības Padome. Tas ir jāapstiprina Eiropas Parlamentam, un pievienošanās līgums ir jāratificē katrai dalībvalstij. Lemjot par valsts pievienošanos ES, ir jāņem vērā pievienošanās kritēriji (conditions of eligibility – atbilstības kritēriji), par kuriem vienojusies Eiropadome.
Atsevišķi jāatzīmē, ka līdzīgo nosaukumu dēļ bieži tiek sajauktas divas galvenās ES institūcijas: Eiropadome (European Council) un Eiropas Savienības Padome (Council of the European Union).
Eiropadome ir ES institūcija, kurā tiekas dalībvalstu vai to valdību vadītāji. Eiropas Savienības Padome, kurā, cita starpā, pieteikumus iesniedz kandidātvalstis, ir viena no Eiropas Savienības likumdevējām institūcijām, kur dalībvalstu ministri pieņem lēmumus savu valstu vārdā.
Kopenhāgenas un Madrides kritēriji
Pamatprasības valstīm, kas vēlas pievienoties Eiropas Savienībai, Eiropadome formulēja 1993. gada jūnijā Kopenhāgenā. Noslēguma dokumentā pievienošanās ES kritēriji (pazīstami kā Kopenhāgenas kritēriji) ir šādi:
- stabilas iestādes, kas garantē demokrātiju, tiesiskumu, cilvēktiesības un minoritāšu tiesību ievērošanu un aizsardzību;
- funkcionējoša tirgus ekonomika un spēja izturēt konkurences spiedienu un tirgus apstākļus ES;
- spēja uzņemties dalībvalsts pienākumus, tostarp efektīvi piemērot ES tiesību aktu kopumu un ievērot politiskās, ekonomiskās un monetārās savienības mērķus.
Kandidātvalstij ir arī jāpierāda, ka tā spēj pildīt ne tikai politiskās, bet arī ekonomiskās saistības, kas uzliktas ES dalībvalstij. Konkrētāk, tai jābūt stabilai ekonomikai, efektīvai pārvaldībai un normāli funkcionējošiem tirgiem – preču, pakalpojumu, finanšu un darba tirgiem.
Tiek norādīts, ka, lai spētu konkurēt ES vienotajā tirgū, kandidātvalstij ir nepieciešams pietiekams skaits izglītotu un kvalificētu darbinieku, kā arī attīstīta infrastruktūra.
ES dokumentos, tostarp tajos, kas saistīti ar sarunu procesu ar Ukrainu, tiek minēti arī tā saucamie Madrides kritēriji. Lai gan galīgajā dokumentā, kas pieņemts 1995. gada decembrī Madridē notikušajā Eiropadomes sanāksmē, nav sniegts skaidrs kandidātvalstīm piemērojamo kritēriju saraksts, tajā ir ietverta viena svarīga prasība: kandidātvalstij ir ne tikai formāli jāpieņem ES normas, bet arī jāpierāda spēja tās reāli ieviest un piemērot praksē.
Eiropadome Madridē noteica, ka viens no svarīgākajiem uzdevumiem darbā ar ES dalības kandidātvalstīm ir radīt apstākļus “šo valstu pakāpeniskai un harmoniskai integrācijai, jo īpaši attīstot tirgus ekonomiku, pielāgojot to administratīvās struktūras un veidojot stabilu ekonomisko un monetāro vidi”.
Dokuments “Agenda 2000”
1997. gada jūlijā Eiropas Komisija publicēja plašu dokumentu kopumu, kas bija veltīts gaidāmajai ES paplašināšanai. Viens no tiem ir “Agenda 2000: for a stronger and wider Union”, ko biežāk sauc vienkārši par “Agenda 2000”.
Dokumenta pirmajā daļā tika aplūkots, kādām pārmaiņām jānotiek pašā Eiropas Savienībā, lai tā varētu uzņemt jaunas dalībvalstis. Otrā daļa attiecās tieši uz kandidātvalstīm un sīki izskaidroja, kā tiks veikta tiesību aktu pārbaude (skrīnings), kā tiks organizēti sarunu posmi un kādi kandidātvalstu atbalsta instrumenti tiks izmantoti.
Dokumenta pazīstamākā daļa bija Komisijas individuālie atzinumi (Opinions) par visām kandidātvalstīm. Katrs šāds atzinums bija detalizēta analīze par to, cik labi Savienības dalības pretendents spēj praksē piemērot Eiropas tiesību aktus, kā arī par attiecīgās valsts pārvaldes gatavību.
Līdz ar “Agenda 2000” Eiropas Komisija sāka novērtēt ne tikai likumus, bet arī valsts iestāžu faktisko darbu. Piemēram, vai kandidātvalsts nodokļu dienests spēj administrēt nodokļus saskaņā ar ES noteikumiem, vai valstī darbojas neatkarīgas konkurences aizsardzības iestādes, vai tiek nodrošināta atbilstoša veterinārā un fitosanitārā kontrole, vai valstī ir pietiekams tiesnešu skaits utt.
Trīsdesmit piecas sarunu sadaļas
Sistēma, kas sastāv no 35 sarunu sadaļām kandidātvalstīm, tika ieviesta 2005. gadā, kad ES gatavojās sākt iestāšanās sarunas ar Horvātiju un Turciju. Līdz tam, tostarp arī 2004. gada “lielās paplašināšanās” laikā, kad Eiropas Savienībā iestājās Latvija, sarunas notika par 31 sadaļu.
Ņemot vērā uzkrāto pieredzi, Eiropas Savienība pārstrādāja tematisko struktūru: dažas sadaļas tika sadalītas, citas, gluži pretēji, apvienotas. Apstiprinātās sadaļas aptver gandrīz visas politikas un tiesiskā regulējuma jomas, kuras kandidātvalstij pirms pievienošanās ir jāpielāgo ES normām: sākot no tiesiskajiem, finanšu, nodokļu un muitas jautājumiem līdz transportam, ārpolitikai un iekšpolitikai.
Pašreizējā sarunu metodika
2020. gada februārī Eiropas Komisija publicēja dokumentu “Pievienošanās procesa uzlabošana – ticama ES perspektīva Rietumbalkāniem”. Tajā Eiropas Komisija ierosināja atjaunināt noteikumus par sarunām par pievienošanos ES, apvienojot 33 no 35 sarunu sadaļām 6 kopās jeb klasteros:
- Pamatjautājumi (Fundamentals);
- Iekšējais tirgus (Internal Market);
- Konkurētspēja un iekļaujoša izaugsme (Competitiveness and Inclusive Growth);
- Zaļā programma un ilgtspējīga savienojamība (Green Agenda and Sustainable Connectivity);
- Resursi, lauksaimniecība un kohēzija (Resources, Agriculture and Cohesion);
- Ārējās attiecības (External Relations).
Divas sadaļas netika iekļautas klasteros: 34. sadaļa, kas veltīta valsts darbībai ES institūcijās pēc pievienošanās, un 35. sadaļa – par jautājumiem, kas neietilpst vispārējā sistēmā. Piemēram, Serbijas gadījumā sarunas par attiecību normalizāciju ar Kosovu notiek tieši saskaņā ar 35. sadaļu, bet dažām kandidātvalstīm šī sadaļa vispār netiek atvērta.
Lai gan 2020. gada metodika sākotnēji tika izstrādāta Rietumbalkānu valstīm, vēlāk to piemēroja arī jaunajām kandidātvalstīm, tostarp Ukrainai un Moldovai.
Skrīnings, klasteri un sadaļu slēgšana
ES oficiālajos dokumentos un plašsaziņas līdzekļu publikācijās bieži sastopami termini “skrīnings”, “klastera atvēršana” un “sadaļu slēgšana”.
Skrīnings ir oficiāla kandidātvalsts tiesību aktu pārbaude, lai novērtētu to atbilstību ES tiesību sistēmai. Ziņojumā par skrīninga rezultātiem Eiropas Komisija norāda, vai valsts ir gatava klastera atvēršanai, kādas problēmas tika konstatētas, kādas reformas valstij ir nepieciešamas un vai ir iespējams pāriet pie nākamā posma.
Reizēm Eiropas Komisija secina, ka sarunas sākt ir pāragri, un izvirza klastera atvēršanas kritērijus (opening benchmarks). Tā var būt kāda likuma pieņemšana, neatkarīgas regulatīvās iestādes izveide, tiesu vai tiesībaizsardzības sistēmas reforma, pretkorupcijas stratēģijas pieņemšana utt.
Lēmumu par nākamā klastera atvēršanu ES Padome pieņem vienīgi vienbalsīgi. Klastera atvēršana nozīmē, ka valsts ir pietiekami sagatavojusies, lai sāktu sarunas par attiecīgajā klasterī ietvertajām sadaļām, bet ES – lai regulāri pārbaudītu saistību izpildi.
Tad sākas visilgākais process. Kandidātvalsts pieņem jaunus likumus vai groza esošos, veic tiesu sistēmas reformu, apmāca ierēdņus un praksē ievieš ES noteikumus. Komisija pastāvīgi izvērtē sasniegto progresu.
Ja kandidātvalsts ir izpildījusi Eiropas prasības, Eiropas Komisija iesaka slēgt attiecīgo sadaļu, taču galīgais lēmums atkal jāpieņem ES Padomei – un atkal vienbalsīgi.
Vienkāršoti sakot, viss process izskatās šādi:
- skrīnings;
- priekšnosacījumu izpilde;
- klastera atvēršana;
- sarunas;
- sadaļu provizoriska slēgšana;
- pievienošanās līguma parakstīšana un tā ratifikācija visās dalībvalstīs un kandidātvalstī.
Individuālie kritēriji Ukrainai
2022.gada 28. februārī Ukraina iesniedza pieteikumu par iestāšanos ES, un jau 2022. gada jūnijā Eiropadome tai piešķīra kandidātvalsts statusu. Sarunu pamatnostādnes attiecībā uz Ukrainu Eiropas Savienības Padome apstiprināja 2024. gada 21. jūnijā.
Šis dokuments nosaka principus, struktūru un kārtību, kādā notiks sarunas par Ukrainas pievienošanos ES, lai gan tajā arī skaidri norādīts, ka sarunas negarantē pievienošanos un procesa iznākums nav iepriekš noteikts. Ukrainas virzības uz ES temps būs atkarīgs no tā, vai tā izpildīs kandidātvalstij izvirzītās prasības, kā arī no ES dalībvalstu politiskajiem lēmumiem.
Dokumentā tika uzsvērts, ka Ukrainai ir pilnībā jāīsteno reformas tiesiskuma un valsts pārvaldes jomā, jānostiprina demokrātiskās institūcijas, kā arī jāizpilda virkne ekonomisko nosacījumu. Īpaša uzmanība jāpievērš tiesu sistēmas reformai, cīņai pret korupciju, kā arī nacionālo minoritāšu tiesību aizsardzībai.
Sarunu pamatnostādnēs tika uzsvērta labu kaimiņattiecību uzturēšanas nozīme. Saistībā ar to, piemēram, liela uzmanība tiek pievērsta attiecībām starp Ukrainu un Poliju, kas pēdējā laikā ir nedaudz saasinājušās. Tik sāpīga tēma kā Volīnijas slaktiņš, kas veicina spriedzes pieaugumu, tika pieminēta pat Eiropas Parlamenta Ārlietu komitejas ziņojuma projektā 2025. gadā.
Atsevišķi tiek norādīts, ka gadījumā, ja “Ukraina nopietni un ilgstoši pārkāpj vērtības, uz kurām balstās Eiropas Savienība”, Eiropas Komisija var ieteikt apturēt sarunas par šīs valsts pievienošanos ES un izvirzīt nosacījumus to atsākšanai.
Sarunu plāns paredz, ka Ukrainai vispirms jāizstrādā rīcības plāns galvenajās jomās – 23. sadaļā “Tiesu sistēma un pamattiesības” un 24. sadaļā “Tiesiskums, brīvība un drošība”. Turklāt Ukrainai ir jāpieņem rīcības plāni, lai aizsargātu nacionālo minoritāšu tiesības, nodrošinātu demokrātisko institūciju darbību un veiktu valsts pārvaldes reformu.
Visos šajos plānos Ukraina nosaka konkrētas saistības un skaidru to izpildes grafiku. Savukārt ES pastāvīgi uzraudzīs un regulāri apspriedīs šo plānu īstenošanu starpvaldību konferencēs visā sarunu procesa gaitā. Šī procesa norisei var sekot, piemēram, Eiropas Komisijas tīmekļvietnē.
Īpaša uzmanība tiks pievērsta Ukrainas panākumiem cīņā pret korupciju, tostarp izmeklēšanu rezultātiem un notiesājošajiem spriedumiem. Turklāt pasākumi korupcijas apkarošanai ir jāiekļauj visās attiecīgajās sarunu sadaļās.
Taču galvenā šī procesa grūtība ir politiska. Eiropas Komisija pārbauda, vai nosacījumi ir tehniski izpildīti, un sniedz savu atzinumu par nākamā klastera atvēršanu, taču galīgo lēmumu pieņem ES Padome. Arī šajā gadījumā ir nepieciešama visu 27 Eiropas Savienības dalībvalstu vienprātība.
Tāpēc Komisijas pozitīvs atzinums par valsts gatavību konkrētajam klasterim ne vienmēr nozīmē, ka tiks uzsākts jauns sarunu posms. To redzam arī pašreizējā situācijā, kad procesu kavē Ungārijas iebildumi.
Citiem vārdiem sakot, pat ja kandidātvalsts tehniski izpilda daudzos dažādos dokumentos uzskaitītos kritērijus, tas vēl negarantē iestāšanos Eiropas Savienībā, kamēr visas ES dalībvalstis nav pieņēmušas politisku lēmumu par tās uzņemšanu Eiropas Savienībā. Turklāt kandidātvalsts virzība pa posmiem ne vienmēr ir atkarīga no objektīviem faktoriem, kas saistīti ar atbilstību Eiropas Savienības prasībām. Ārpus noteiktajiem kritērijiem paliek arī telpa politiskiem apsvērumiem sarunu procesā.
Teksta autors Konstantins Beļskis. Tulkojusi Evita Savicka.
